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处于十字路口的国际防扩散努力 ──沙祖康司长在英国WILTON PARK 军控研讨会上的讲话
(一九九九年十二月十四日)
2000/11/07
  很高兴参加WILTON PARK研讨会。世纪之交,国际安全形势正发生着深刻的变化。受国际安全形势变化的影响,国际军控与防扩散努力也正处于一个重要的转折点,今后如何发展受到国际社会的广泛关注。此时召开研讨会,对军控与防扩散问题加以回顾与展望,探索推动国际军控与防扩散努力继续向前发展的新途径和新办法,是十分及时和必要的。这充分了体现了WILTON PARK会议组织者的远见与才智,也反映出他们对军控与防扩散事业的热忱与投入。我预祝本次会议取得成功!

  会议组织者给我的题目是"如何使中国更加积极地参与和维护国际防扩散体制"。坦率地讲,我看到这一题目后的第一个反应是,中国政府没有做好宣传工作,因为甚至象WILTON PARK会议组织者这样对军控与防扩散有着渊博知识的学者,看来对中国政府在防扩散问题上的政策和作法恐怕也是不甚了了,甚至可能存在着一定的误解。

  因此,今天我想首先介绍一下中国政府在防扩散问题上的政策与实践。中国坚决支持旨在防止大规模杀伤性武器扩散的国际努力,积极参加并坚定维护了所有建立在国际法律文书基础之上的多边防扩散机制。中国于1992年加入《核不扩散条约》,并在1995年为实现条约的无限期延长作出了贡献。中国积极参加了《禁止化学武器公约》的谈判,于1993年和1997年签署和批准了条约,成为条约的原始缔约国,并忠实地履行着条约义务。中国于1984年加入《禁止生物武器公约》,目前正在积极参与旨在加强公约有效性的议定书谈判。1996年,中国首批签署了《全面禁止核试验条约》,是条约生效筹委会中的活跃一员。中国是国际原子能机构(IAEA)的成员国,自愿将自己的民用核设施置于IAEA的保障监督之下,于1997年10月参加了"桑戈委员会",并于1998年年底签署了旨在加强IAEA保障监督体系的"93+2"附加议定书。此外,中国还签署并批准了拉丁美洲及加勒比、南太、非洲等无核区条约的相关议定书,并已明确承诺将签署《东南亚无核区条约》的经修订的相关议定书。

  以上不难看出,中国参加了几乎所有的国际法律文书。中国除了积极参与多边防扩散努力外,还不断完善对敏感物品和技术的出口控制机制,颁布了一系列法律、法规。1995年12月,中国政府颁布了《监控化学品管理条例》,并根据该条例于1996年6月发布了《各类监控化学品名录》和《条例实施细则》。1997年9月,中国政府颁布了《核出口管制条例》;10月颁布了《军品出口管理条例》;1998年6月颁布了《核两用品及相关技术出口管制条例》。以上事实说明,中国政府在防止大规模杀伤性武器扩散问题上的态度是明确的,中国坚决奉行反对大规模杀伤性武器扩散的政策。这一政策今后也不会改变。

  中国政府在防扩散问题上采取上述立场,一个重要原因是,冷战结束后,国际形势总体趋向缓和,大国之间关系不断改善。在这一背景之下,防止大规模杀伤性武器显然是有利于世界的稳定,符合绝大多数国家的利益。事实上,这也是冷战结束后不到十年时间里,国际军控与防扩散领域取得诸多令人瞩目的成果的根本原因之所在。但是,近一个时期以来,国际形势正发生自冷战结束以来最为深刻的变化。这些变化在一定程度上标志着冷战后时代的结束,预示着世界正进入一个全新的、更加动荡不安的时期,必将对国际防扩散努力产生深远的影响。同时,随着国际防扩散努力不断深化,也日益暴露出某些不良倾向,而且有愈演愈烈之势。如何看待国际形势的变化对国际军控与防扩散努力所产生的影响,如何消除国际军控与防扩散领域内存在的不合理现象和不良倾向,是所有致力于国际军控与防扩散事业的政府和人士所必须加以认真思考的问题。国际社会能否就此达成有益的共识,并作出必要的反应,将是国际军控与防扩散努力能否在即将来临的21世纪继续取得进展的关键。下面,我想谈谈个人就有关问题的看法:


   一、 干涉他国内政、动辄使用武力将严重破坏国际军控与防扩散赖以发展的国际安全环境。

  众所周知,军控与防扩散不是在真空中进行的,它离不开和平与安全的国际环境。历史已经证明,缺乏安全感是一国谋求发展大规模杀伤性武器的基本动因之一。在一个人人自危的世界里,军控与防扩散不可能取得任何实质性进展。今年上半年,北约轰炸南联盟公然违反了联合国宪章的基本原则,同时也给国际军控与防扩散努力造成了巨大的伤害。

  科索沃战争凸显了军事因素在国家安全中的重要作用,使各国不得不重新审视自身所处的国际安全环境,必将增加各国发展军事力量的紧迫感。人们在对北约的侵略行径表示愤慨之余,很自然会提出这样一个问题:如果米洛舍维奇手中握有核武器或其它大规模杀伤性武器及有效的运载工具,北约是否还敢于如此为所欲为? 科索沃战争同时也暴露了少数国家的军控与防扩散政策的虚伪本质。在看过各类先进的巡航导弹和灵巧炸弹在南联盟的出色表现之后,估计很难再有人相信,某些国家所极力推行的防止导弹扩散的政策,是出于维护国际社会的和平与安全,而不是为了维护自身的军事优势。


   二、 以单边主义取代国际合作将严重阻碍国际军控和防扩散努力的良好发展势头。

  防止大规模杀伤性武器扩散离不开国际社会的共同努力。它只有在合作安全的框架内才有可能获得成功。任何国家,无论其有多么强大,如果没有其他国家,特别是其他军事大国的配合,都难以单凭自己或少数盟国的力量实现防扩散的目标。单边主义与防扩散,二者是根本不相容的。事实上,现有国际防扩散条约的达成和防扩散机制的建立,都是包括各大国在内的所有国家密切合作的结果,绝非个别国家凭一己之力所能办到。显而易见,防扩散领域的国际合作符合各国的共同利益,我们应当珍惜、维护这一合作。

  但是,个别大国却为了谋求世界霸权,蓄意破坏这种国际合作。它一方面通过干涉别国内政、扩大和强化军事同盟等手段,凭着主观臆断,随心所欲地"指定"其所谓的"对手"和"潜在对手",并对其采取削弱和遏制的政策,企图以此来阻止其他大国的崛起,维护其一超地位;另一方面则凭借自己的超强经济和科技实力,大力发展国家导弹防御系统,企图以此打破全球战略平衡,谋求绝对安全,确立全球霸主地位。

  众所周知,《反导条约》是冷战时期维护全球战略稳定的基石,为美苏之间限制和削减进攻性战略武器创造了必要的条件。冷战结束后,虽然国际形势发生了很大的变化,但《反导条约》的上述作用没有变,全面禁止和彻底消除核武器之前,也不会变。此前,对该条约的任何实质性修改,都必将损害全球战略稳定。

  诚然,《反导条约》维护的只是一种"恐怖的平衡"和相对的安全,并不理想。但是,在某个超级大国存在严重尚武倾向的情况下,"恐怖的平衡"终比"不平衡的恐怖"好,相对的安全也胜于绝对的不安全。因此,任何违反该条约的行为,都必将遭到有关国家的强烈反对,并严重影响在军控和防扩散领域的国际合作。其结果很可能是引发新一轮的军备竞赛,并导致大规模杀伤性武器在更大范围内的扩散,不符合任何国家的利益。


   三、 在防扩散问题上采取利己主义和双重标准的作法,必将严重损害国际防扩散努力的公正性和严肃性。

  防扩散的目的是为了增进世界各国的普遍安全。也只有这样的防扩散才能持久并具生命力。显然,防扩散不应成为少数国家谋取战略和安全优势的工具。因此,在防扩散问题上必须各国一视同仁,绝不能搞双重标准,更不能以少数国家的利益作为取舍标准。否则,必将失去国际社会的广泛理解和支持。但是,有些国家在这一问题上完全以自己的好恶来决定防扩散政策的取向。对自己的盟国、友好国家或在其有重大战略和经济利益的国家发展大规模杀伤性武器及其运载工具视而不见,采取默许甚至怂恿的态度;而对那些自己不喜欢,或是文化传统、意识形态不同的国家则捕风捉影,动辄制裁,甚至威胁或使用武力。上述作法反映出这些国家在自己大力提倡的防扩散问题上极为短视,缺乏长远战略,不仅对国际防扩散努力产生了极为不良的影响,而且最终也会伤及这些国家自己的利益。


   四、 对履行公约义务采取对人严对己宽的态度,将破坏国际军控与防扩散条约的严肃性。

  法律面前人人平等,条约义务必须履行。这是文明社会的基本原则,理应得到遵守。但是,个别国家对国际军控与防扩散条约,以及自己根据这些条约所承担的法律义务,却采取了一种玩世不恭的态度,令人担忧。对条约谈判,它坚持严之又严、快之又快的立场;条约达成以后,则密切关注其他国家的履约情况,唯恐其他国家违约。而自己则以种种借口迟迟不批准条约,甚至明确拒绝批约,有时即使勉强批约,也要违反条约规定,以国内立法的方式,对条约的某些重要条款作出保留。这不能不使人怀疑这样的国家对国际军控与防扩散条约及其谈判的诚意。它的所作所为分明是在告诉世人,作为自封的世界领袖,它是在为其他国家制定法律,自己无需遵守。这显然是任何一个有民族自尊心的国家都无法接受的。国际社会不需要这样自封的领袖,更不需要世界宪兵;即使需要,也不能允许其凌驾于国际法律之上。"己所不欲,勿施于人",要想领导别人,首先应管好自己。


   五、 对军控与防扩散领域的多边条约采取轻视和不信任的态度,无助于提高国际防扩散机制的权威性和普遍性。

  国际军控与防扩散条约是国际法,不是某个国家的国内法,是国际社会广泛参与谈判、"有取有舍"的结果,体现了国际社会的共同意志。它们构成了国际军控与防扩散努力的法律基础,理所当然地应该成为各国防扩散实践的指导原则。切实维护这些条约的权威性是每一个缔约国应尽的义务,也符合每一个缔约国的切身利益。但是,有些国家一方面极力推动达成各种军控及防扩散条约;另一方面却对多边条约在防扩散中的作用抱有某种轻视和不信任的态度。

  这种轻视和不信任主要表现在两个方面:首先,在怀疑一国违约的情况下,他们不是通过条约所规定的正常途径进行澄清或核查,而是企图通过大众传媒或采取双边施压的作法解决问题。其次,在条约生效后,继续保持与条约规定不符的出口控制集团,并将集团安排置于国际条约的有关规定之上。更有甚者,在某些军控条约的谈判中,如BWC议定书谈判,干脆不允许谈及出口控制问题,以免影响有关出口控制集团存在的合理性。

  这些国家这样做,表面上的理由是这些军控与防扩散条约不足以确保防扩散目标的实现。一方面坚持在条约写入各式各样的义务,包括入侵性极强的核查条款;另一方面又称其为难以真正有效。这种逻辑令人费解。当然,可能还有更深层次的考虑,那只有这些国家自己最清楚了。但无论出于何种原因,其客观效果都是严重削弱了国际军控与防扩散条约的权威性,使各国防扩散实践失去了统一的评判标准,而且也使人们对继续谈判新的军控与防扩散条约的意义和必要性产生了疑问。


   六、 在一些国家中存在的重防扩散、轻和平利用的倾向将严重挫伤广大发展中国家支持国际防扩散努力的积极性。

  防止大规模杀伤性武器扩散与和平利用领域的国际合作是一个事物的两个方面。它们之间的关系,不是相互对立,而是相互补充和相互促进。实践证明,国际防扩散努力所取得的几乎每一次实质性进展,都是与加强相关领域的国际合作分不开的。正是基于这一认识,几乎每一个军控与防扩散条约都包含有关加强国际科技合作与交流的条款。

  但令人遗憾的是,一些西方国家在不断加强防扩散力度的同时,对科技合作却采取了一种非常消极的态度。在条约谈判中,它们极力避免讨论科技合作问题,或尽量淡化有关条款,不愿承担实质性义务;在条约生效后,对有关义务则采取敷衍塞责的态度。不仅如此,对其他国家之间进行的正常的科技合作,个别国家还以防扩散为借口,大加阻挠,甚至动辄挥舞制裁大棒。长此以往,必将失去广大发展中国家对防扩散的支持,最终将导致防扩散机制的垮台。

  总之,防止大规模杀伤性武器扩散是一项长期的事业。随着科学技术的飞速发展、经济全球化的加深,以及互联网络的普及,实现防扩散目标的难度将会不断增大。要彻底解决防扩散问题,根本出路在于全面禁止并彻底销毁所有大规模杀伤性武器。此前,国际社会应从两个层面入手:一是致力于改善国际安全环境,努力建立公正、合理的国际政治经济新秩序。唯有这样,每个国家,无论大小、贫富、强弱、有无大规模杀伤性武器,才能有安全感,才能从根本上消除一些国家获取、发展大规模杀伤性武器的动因。二是加强防扩散领域的国际合作,在现有防扩散条约和机制的基础上,进一步探索符合形势发展的新的解决办法。在这一领域,单靠少数国家的"封堵"和"打压"是无济于事的,唯有国际社会共同努力,才有可能实现防扩散的目标。再过十几天,我们就将迎来新的世纪和新的千年。我们希望,各国能够采取切实措施,减少和消除影响防扩散进展的各种消极因素,推动国际防扩散努力沿着健康的轨道继续向前发展。这符合所有国家的利益。
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