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中国代表贾桂德在第五十九届联大六委关于“国际法委员会第56届会议工作报告”议题的发言

2004/11/05

 

主席先生:

  关于“国际组织的责任”专题,国际法委员会在今年第56届会议上,就把行为归属于国际组织的问题初步通过了4条条款草案,我们对此表示祝贺,对特别报告员加亚先生的出色工作表示赞赏。为准备第三份报告,特别报告员还通过国际法委员会向各国提出了三个问题。

  下面,我愿先就委员会第56届会议上通过的4条条款草案以及这些条款草案的评注发表简短评论,然后对特别报告员的三个问题做出初步反应。

  我们总体上赞同委员会就把行为归属于国际组织的问题初步通过的4条条款。

  在这4条条款草案中,第4条第1款尤其重要,它规定了行为归属于国际组织的基本原则。第4条中“该组织的规则”的定义,我们认为基本上也是可取的,只是该款中提及的“该组织已确立的惯例”,不总是十分清晰的,某组织的特定实践是否构成“已确立的惯例”,不仅取决于组织本身,也取决于作为相对方的国家的态度。实践中,各国不一定总有机会就某组织的某一实践是否构成“已确立的惯例”表明立场,因此需要谨慎并且具体问题具体分析。

  关于第5条,我们基本赞同其中采用的“有效控制”标准,这是解决“一国或一国际组织交由另一国际组织支配的机关或代理人的行为”归属问题的恰当方法。行为归属的程度取决于有效控制的程度,因此把行为归属于派出国或派出组织、接受组织或双重归属的可能性都是存在的。当然,还需指出,“有效控制”标准仍然是一个发展中的规则,尽管已有一些支持该标准的例子,但对怎样的控制构成“有效控制”其实尚无统一认识,这表明该标准内容仍然需要实践予以进一步充实。

  对第6、7两条,我们目前没有特别的评论。此外,关于评注,我们有一点看法。由于第4-7条解决的是行为归属问题,因而没有必要论述责任的直接归属问题。因此,我们认为,评注第3段中“实践通常把重点放在责任的归属中、而不是行为的归属。对某些法律文书来说,也是这样”两句,以及所举的《海洋法公约》附件9的例子,在本部分评注中讨论其实是不必要的。

  下面谈谈我们对特别报告员所提问题的初步反应。

  第一个问题是:委员会在研究国际组织的责任时,应在多大程度上考虑一国际组织可能对其成员国或代理人做出的违背义务的行为。委员会应给自己在这方面限定多大范围?

  我们认为,“一国际组织可能对其成员国或代理人做出的违背义务的行为”属于国际组织的责任专题的一部分,委员会宜予以研究。似乎可以尝试从国际组织对其行为承担责任的前提条件之一的行为违反国际义务入手进行研究,也就意味着,需要对调整国际组织与成员国或其代理人之间的关系的规则包括“国际组织的规则”的法律性质进行研究,确定哪些关系是由国际法调整的,哪些规则可以被视为“国际法”。一般而言,在由国际法调整的关系上,才可能发生违反国际义务的问题。

  第二个问题是:国际组织是否也可以援引危急情况来排除其行为的不法性?

  我们认为,“危急情况”不宜成为国际组织可以援引的解除行为不法性的理由。因为:国际组织与国家不同,国家为维护自身利益有权援引“危急情况”的情况,国际组织并不适宜援引。从维护自身利益的需要看,无需为国际组织规定援引“危急情况”的情况。当然,援引“危急情况”并不限于维护自身利益。也正因如此,“危急情况”很可能成为不履行国际义务、侵犯别国权利的借口。从国际法委员会《国家对国际不法行为的责任条款草案》的评注中可以看出,条款草案是主张对“危急情况”的适用给予严格限制的,并从否定的角度规定了关于“危急情况”的第25条。实际上,在拟订国家责任条款草案时,委员会就已经意识到“危急情况”被滥用的危险。国际组织—如联合国--如需维护其他致关重要的利益,完全可以通过合乎国际法的途径进行。

  第三个问题是:如果成员国应国际组织的要求所采取的行动违反了该国和该组织所负的国际义务,那么根据国际法是否认为该组织也负有责任?如果该国的不法行为不是应组织要求,而只是由该组织授权做出的,答案是否也相同?

  我们认为,这两个问题实际上旨在解决国际组织成员国执行组织的决议而采取的行为的归属问题。回答这两个问题,似乎也可以适用“有效控制”说,这里的“有效控制”强调的是法律上的控制。如果根据组织的决议,成员国有义务采取某种行动的话,如果该行动违反了国际法,则原则上做出决议的组织与采取行动的国家都应承担国际责任,各自责任的强弱取决于法律控制的强弱。因此,应组织要求采取的违反国际法的行动,一般来说由于法律控制较强,因而提出要求的组织的责任要相对大些;另一方面,如果成员国的违反国际法的行为只是经组织授权做出的,由于被授权的国家在是否行动以及采取何种行动等问题上有较大的自由,因此,做出授权的组织的责任就应当相对小一些。

  主席先生,关于“共有自然资源”专题,国际法委员会在今年第56届会议上,讨论了特别报告员山田中正大使就该专题提交的第二份报告。特别报告员就“跨界含水层系统”提出了一个总的法律框架,并就导言、用语和一般原则部分拟订了若干条款。我们对国际法委员会和特别报告员在本专题上的出色工作表示赞赏。

  对特别报告员提出的框架和拟订的一些条款,我们原则上表示赞同。我们同意在本专题的标题中不再使用“共有的”一词,也同意用“跨界含水层系统”这一科学术语代替“封闭跨界地下水”。

  关于在本专题下拟议中的条款草案与1997年《国际水道非航行使用法公约》的关系问题,由于“跨界含水层系统”已不限于“跨界封闭地下水”,其与地表水也可能相连,因而确实存在二者的关系问题。对该问题,一方面可以通过在条款草案中规定具体的条款从法律技术上寻求解决;另一方面,还可以通过把研究范围主要限定在“封闭的”地下“含水层系统”来解决。尽管可以允许“含水层系统”与地表水有联系,但这种联系应当是微弱的,可以忽略的。

  关于“跨界含水层系统”的使用原则,特别报告员认为需做进一步研究,1997年公约规定的基本原则不一定能自动适用于“跨界含水层系统”。我们对这一观点表示赞同。此外,各国对自然资源拥有主权原则似也可考虑在这部分或者条款草案的其他部分做出规定。

  关于第4条中是否可以采用“重大损害”,我们认为,这一概念似乎是可以使用的,在“国际法不加禁止的行为所产生的损害性后果的国际责任专题”中,就已经使用这一概念了。具体怎样的损害构成重大损害,需要根据具体情况来判断。我们还认为,损害是对其他国家造成的。我们认为应当强调国家在“跨界含水层”的使用、保护、管理等可能对“跨界含水层系统”产生影响的活动中的权利和义务,突出国家在这方面的地位;当然,这并不应消极地影响具体的个人、团体对有关资源的使用,但这应通过国家在国内层面采取措施来实现。

  关于第4条中的赔偿责任问题,我们认为基本可以在“国际法不加禁止的行为所产生的损害性后果的国际责任专题”中处理,不必在本专题下过多予以规定,除非损害是因违反国际法造成的。

  关于条款草案的最终形式问题,我们同意特别报告员的观点,即可以等到实质性问题取得进展后再作决定。尽管特别报告员在其报告中是以条款草案的形式提出并提到公约草案,但并不起到预设最终形式的效果。

  我的评论做完了,谢谢主席先生。

 

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