自上个世纪后半叶以来，西欧国家走上了一条推进欧洲一体化建设的发展道路，逐步建成了一套多层次综合治理的体系，即超国家治理（欧盟层次）、国家治理（成员国层次）、地方治理（成员国地方当局层次）和社会治理（民间团体、行业组织层次），并确立了诸如分权原则、欧盟法优先等指导处理多层次治理内部关系的基本原则，一体化建设取得历史性进展。
一、多层次治理的基本构架
欧盟在一体化建设过程中逐步形成了四个不同层次的治理，它们彼此关联，又各有侧重：
（一）超国家治理的主体是欧盟机构。其主要职能：一是通过成员国之间的平等协商机制，寻求不同立场的折衷妥协，达成利益平衡，化解成员国间的矛盾与冲突。二是通过建立以商品、劳务、资本和人员四大自由流通为特征的统一大市场以及货币联盟（欧盟的第一支柱），扩大内部市场规模，推进资源合理配置和生产力持续发展。三是通过推进欧盟共同外交与安全政策（欧盟的第二支柱）和司法与内政合作（欧盟的第三支柱），使成员国在外交、防务和内部安全领域展开合作与政策协调，共同应对全球化带来的单一国家无法应对的新挑战。成员国通过不断扩大和深化一体化建设，在欧盟层次共同行使部分主权职能，在实现本国利益最大化和成员国利益妥协之间寻求平衡点。
（二）国家治理的主体是成员国政府机构。其主要职能：一是外交与国防大权，以维护国家安全、领土完整和侨民利益；二是司法与警务大权，确保国家的内部安全；财政税收制度和社会保障体系，以维护国家的经济安全和本国公民的生存权。由于以上系国家主权的政治和经济硬核，故属于成员国政府的职责范畴。在这些领域，尽管欧盟层次亦有一定程度的协调，但仍必须遵循协商一致的原则。
（三）地方治理的主体是成员国各级地区政府。其主要职能：一是教育、科研、文化、卫生、体育等管理职权。在一些实行联邦制的成员国（如比利时），促进对外贸易和引进外资也下放到了地方大区一级。二是领土整治、城市与乡村的发展规划及环境生态保护等。三是实施欧盟、成员国政府两个层次制定的各项政策，如欧盟的地区援助政策、成员国政府制定的财政税收和社会保障政策等。
（四）社会治理的主体是代表各阶层利益的民间团体、非政府组织、行业协会等。其主要职能：一是社区和乡村基层的自治管理。二是向各级政府部门和欧盟机构反映各阶层、各行业的利益诉求，促使政府在制定相关政策时能考虑这些利益诉求，同时向所代表的社会群体解释各级政府的政策立场（欧盟和成员国十分重视公民社会对政府管理的互补作用）。三是调节本社会群体内部的利益矛盾等。这一层次主要是处理好社会各阶层以及不同利益群体之间的关系。
二、多层次治理的内在关系及其指导原则
在上述四个层次的治理中，成员国政府仍居主导地位，其它三个层面各自发挥重要的补充作用。多层次治理归根结底是要处理好超国家机制、政府、市场（主要代表是工商组织和跨国公司）、社会四者之间的关系。
这四个层次之间并非完全的上下级关系，彼此可以直接互动，如跨国社会利益团体和地方当局团体都在布鲁塞尔（欧盟总部所在地）建立了办事处，以便更直接地与欧盟制定相关政策的部门对话并施加影响。欧盟的地区发展政策通常是通过成员国政府来贯彻实施的，但欧盟机构亦经常派员到地方指导和监督其地区援助项目的执行情况。多层次治理模式主张立体网络式的互动关系，因而亦可称为“网络式的综合治理体系”。
处理多层次治理内部关系的指导原则：
（一）分权原则。其核心内容是：任何政策和法律的制定与实施都务必尽可能贴近民众、切合实际情况，并在最有利于实现其政策和立法目标的那个层次来决定，也就是说，如果地方层次就能有效解决的问题，则不宜拿到中央政府层次去解决；如果是成员国政府层次能有效解决的问题，就不宜拿到欧盟层次去解决。反之亦然，如果地方政府和成员国不能有效应对的问题，则宜由成员国政府或欧盟层次加以协调。这项原则原本是德国、比利时等联邦制国家处理中央与地方关系的一个基本原则，现已被引入欧盟条约，成为指导处理欧盟与成员国职权划分的一个基本原则，这既为成员国进行以权力下放为标志的政治体制改革和成员国向欧盟层次适当让渡部分主权职能提供合法依据，亦可防止欧盟越权，包揽成员国本可以自行有效解决的问题。
（二）授权原则。欧盟机构的职权是由成员国政府协调一致，以条约或政治决定的形式授予的，欧盟机构只能在成员国授权的范围内行使其职责。地方政府权限和民间社会团体的职责也是由中央政府制定的法律、法规所授予的。
（三）欧盟法优先原则。欧盟法由条约、协定书等一级立法，指令、法则、决定等二级立法以及欧共体法院的判例等组成。由于这一原则，成员国立法不应与欧盟立法相抵触，并有义务在出现抵触时，修改成员国立法以便与欧盟立法相一致。
（四）适度性原则。即任何政策和立法措施都应与其所力求实现的目标相匹配，采取过度严厉的措施手段往往会适得其反，反而不利于目标的实现。
（五）非歧视性原则。成员国之间、欧盟机构之间、地方政府以及社会团体、企业之间都应遵循法律面前相互尊重和平等的原则。
（六）尊重多样性原则。在不断深化经济和政治融合的同时，维护和弘扬各成员国乃至地区的传统文化和语言特性至关重要。
三、欧盟构建多层次治理过程中的经验和教训
欧洲一体化建设能取得举世瞩目的成就，主要经验有：维护民主和法治的政治体制，培植具有自我调节能力的社会自治体系，培育良性竞争和可持续发展的经济，构建公正有效的社会保障体系，培养良好道德素养的公民，建设良好的生态环境。
同时，欧盟建设过程中的不足和教训主要有以下几个方面：
（一）政治体制方面，政党轮替式的周期性选举往往造就了一些“民粹主义”的政治家。他们为取悦选民、捞取选票，政治上非常短视，难以采取有利于社会长远发展的战略措施。如对欧盟经济社会的结构性改革，往往囿于部分民众的反对而难以推行，贻误时机。
（二）社会模式方面，过高的社会福利保护造成缺乏竞争活力。社会福利过多反而形成人们对政府和社会的一种依赖性，成为培养“懒人的温床”，不利于激发自主创业精神。
（三）多层次治理内部互动出现的不协调。成员国政府为开脱执政失误的责任，或为推行不得人心的政治举措，往往把责任和原由归咎于欧盟机构的决策，长此以往将削弱欧盟层次治理的民意基础，造成欧盟民众对欧盟一体化建设的支持和参与程度下降。
（四）利益团体作用的发挥存在“两面性”。社会功能团体既起到政府与有关阶层民众对话的积极作用，但若处理不好，亦可能成为与政府“唱对台戏”的工具。任何经济社会改革实质是利益格局的调整，势必触犯一部分社会阶层的既得利益。一些行业和工会组织为维护既得利益，极力游说本国各级政府和欧盟机构，成为抵制和阻挠改革的力量，增大了推行改革的难度。
（驻欧盟使团 郁序忠、高德毅）
